Emendas ao substitutivo do PLC 132/18 - LUOS/DF

As emendas abaixo propostas são fruto de articulação da sociedade civil, Agenda Popular do Território.


1. coeficiente básico único e unitário

Emenda Modificativa
Alteram-se para 1, todos os valores referentes ao Coeficiente de Aproveitamento Básico nos quadros dos Anexos III, do Substitutivo referente à emenda nº 41 do PLC 132/2017, com exceção daqueles em que o respectivo Coeficiente de Aproveitamento Máximo for de valor menor ou igual a 1.

Justificativa
Conforme o art.40, parágrafo 6º, do Plano de Ordenamento Territorial do Distrito Federal, Lei Complementar nº 803/2009, atualizada pela Lei Complementar nº 854/2012, é competência da Lei de Uso e Ocupação do Solo rever os coeficientes de aproveitamento definidos no plano, observando apenas os limites estabelecidos pelos Coeficientes de Aproveitamento Máximo:
Art. 40. §6º A Lei de Uso e Ocupação do Solo deverá rever os coeficientes de aproveitamento previstos neste Plano Diretor garantindo coerência entre os critérios de uso e ocupação do solo estabelecidos nos instrumentos de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal, observados os coeficientes máximos, por zona urbana, estabelecidos no caput. (Parágrafo originalmente vetado pelo Governador e posteriormente acrescido pela Lei Complementar nº 854, de 2012.)
Desde então, resta pacificado que o estabelecimento de novos valores para os Coeficientes de Aproveitamento Básico, inclusive inferiores àqueles estabelecidos no Plano de Ordenamento Territorial, é competência passível à Lei de Uso e Ocupação do Solo.
A adoção de valores diferenciados para os Coeficientes de Aproveitamento Básico, conforme propõe o Substitutivo referente à emenda n.41 do PLC 132/2017, tem como efeito a valorização diferenciada da terra, em virtude dos variados potenciais construtivos concedidos gratuitamente pelo Poder Público. Tal fato estabelece uma situação de injustiça entre proprietários fundiários urbanos e está em desacordo com a diretriz da justa distribuição dos benefícios e dos ônus decorrentes do processo de urbanização, contida no art.2º inciso IX do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001. Além disso, ao contribuir para a valorização diferenciada das propriedades urbanas sem motivação aparente, a definição pelo poder público de Coeficientes de Aproveitamento Básico variados incorre no art. 884 do Código Civil, Lei nº10406/2002:
Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.
Há de se considerar que o Coeficiente de Aproveitamento Básico não possui conteúdo urbanístico ou fiscal, constituindo unicamente um parâmetro que confere um patamar de edificação garantidor da utilidade social e do valor econômico aos terrenos urbanos de forma equânime. O parâmetro que traz o conteúdo urbanístico à definição dos potenciais construtivos é o Coeficiente de Aproveitamento Máximo, que determina os limites máximos de edificação em cada zona urbana, de acordo com critérios como a adequação à infraestrutura disponível, aos condicionantes ambientais e à composição da paisagem urbana.
A uniformidade na definição dos valores dos Coeficientes de Aproveitamento Básico é fundamental para a promoção da justiça social no espaço urbano, mediante um funcionamento equilibrado do instrumento urbanístico da Outorga Onerosa do Direito de Construir, instituído pela Lei nº 1.170/1996. Tal instrumento promove a regulação dos preços da terra urbana, o fortalecimento das finanças públicas e possibilita a redistribuição das riquezas urbanas paras as áreas da cidade onde a oferta e qualidade de equipamentos públicos e infraestruturas é mais precária.
Diante dessas considerações, a Resolução Recomendada nº148 do Conselho das Cidades, de 7 de junho de 2013, em seu art. 2º, sugere a adoção de um valor único e unitário para o Coeficiente de Aproveitamento Básico em toda a zona urbana, incluindo ressalvas pontuais em seu parágrafo único:
Art. 2º - Definir que o Coeficiente de Aproveitamento Básico deverá ser unitário (um) e único para toda a zona urbana.
Parágrafo único - Poderão ser adotados, em função do interesse público local, coeficientes de aproveitamento menores do que 1 (um) para áreas de proteção ambiental ou patrimônio cultural
Por fim, cabe ressaltar que o Coeficiente de Aproveitamento Básico único e unitário é praticado em outras grandes cidades brasileiras: Florianópolis, por exemplo, adotou o coeficiente unitário ainda em 1989, mantendo tal resolução nos planos de planejamento subsequentes; em São Paulo o Coeficiente de Aproveitamento Básico consta no Plano Diretor Estratégico, aprovado em 2014, lei nº 16.050/2014.

2. Coeficiente de ajuste y

Emenda Modificativa
Dê-se ao Anexo VIII - Quadro de coeficiente de ajuste da ODIR, a seguinte redação:

Grupo
Região Administrativa
Coeficiente de Ajuste y
Todos os grupos
Todas as Regiões Administrativas
1

Justificativa:
O conceito de Solo Criado foi consolidado no Brasil na década de 1970, na Carta de Embu (1976). Diz a Carta que se trata de solo criado “toda edificação acima do coeficiente único, quer envolva ocupação do espaço aéreo, quer a de subsolo”. O tema foi regulamentado no ordenamento jurídico nacional pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01), artigos 28, 29 e 30. No caput do art. 28, a lei federal determina que “o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário”. A contrapartida tratada na lei refere-se ao valor relativo aos direitos de construir adicionais requeridos pelo beneficiário, os quais não pertencem originalmente ao proprietário do terreno e sim a coletividade. Por analogia, podemos, portanto, considerar os direitos de construir adicionais como bens de natureza pública dominial, cuja alienação não pode prescindir do pagamento correspondente ao Poder Público.
Sendo os direitos de adicionais de construir pertencentes ao Poder Público, que por eles deve zelar em nome do interesse da coletividade, o estabelecimento de valores menores que 1 para o Coeficiente de Ajuste “y” da fórmula de cálculo da Outorga Onerosa do Direito de Construir, conforme propõe o Substitutivo referente à emenda nº 41 do PLC 132/2017, significa a doação de bens públicos a indivíduos privados. Tal ação é injustificável tanto sob a ótica jurídica quanto sob a ótica econômica. Sob a ótica econômica, considerando que o valor da terra urbana está vinculado, dentre outros fatores, à quantidade de potencial construtivo realizável em cada lote, quanto maiores os potenciais construtivos permitidos, maior é a valorização da terra. Ao mesmo tempo, maior é a sobrecarga na oferta de serviços e infraestruturas providas pelo Estado. Por esse motivo, e por ter origem na definição normativa dos coeficientes de aproveitamento, a valorização assim oriunda é passível de captura pelo poder público, através do instrumento da Outorga Onerosa do Direito de Construir. A renúncia de parte dessa captura, por meio do estabelecimento de Coeficientes de Ajuste “y”menores que 1, resulta na apropriação indevida por parte dos proprietários fundiários de recursos que pertencem à coletividade. Esse enriquecimento sem motivo é vedado pelo art. 884 do Código Civil, Lei nº10406/2002:
Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.
Por outro lado, a definição do valor 1 para o Coeficiente de Ajuste “y” da fórmula de cálculo da Outorga Onerosa do Direito de Construir contribui para promover: (1) a isonomia entre os proprietários de terras nas diferentes zonas da cidade; (2) o fortalecimento da arrecadação pública passível de ser revertida em investimentos no desenvolvimento urbano de áreas precárias da cidade; e (3) a regulação pública do mercado fundiário urbano em prol do barateamento da terra. Esses benefícios estão diretamente relacionados ao compromisso 137 da Nova Agenda Urbana, declaração que tem como objetivo orientar a urbanização sustentável pelos próximos 20 anos, resultante da Habitat III:
137. Promoveremos as melhores práticas para capturar e partilhar o valor acrescentado do território e da propriedade gerado como resultado de processos de desenvolvimento urbano, projetos de infraestruturas e investimentos públicos. Medidas como políticas de ganhos fiscais poderiam ser postas em prática, quando aplicável, para prevenir a sua captura exclusivamente privada, bem como especulações imobiliárias e sobre o território. Reforçaremos o vínculo entre sistemas fiscais, planeamento urbano, bem como instrumentos de gestão urbana, incluindo regulações sobre o mercado fundiário. Trabalharemos para garantir que os esforços para a geração de receitas fundiárias não resultem no uso e consumo insustentáveis do solo.


3. Aprovação de novos projetos urbanísticos

Emenda Aditiva
No Art.1o do Substitutivo referente à emenda nº 41 do PLC 132/2017, acrescente-se o §5° com a seguinte redação:
§5° Para os parcelamentos e empreendimentos aprovados após a publicação dessa lei, as diretrizes urbanísticas devem obrigatoriamente atender às disposições dos Planos de Desenvolvimento Local - PDL, que são elaborados no prazo máximo de 2 anos a partir da aprovação desta lei.

Justificativa:
Observa-se um vácuo de submissão ao planejamento democrático nas áreas em que não incide o instrumento da LUOS. Esta se aplica apenas para os projetos aprovados e implantados antes da vigência da lei, conforme o art. 1° do substitutivo (Emenda n°41).
Dessa forma, são subordinados à elaboração de Diretrizes Urbanísticas (DIUR), as áreas objeto de novos parcelamentos, onde são analisadas por demanda e vinculados aos instrumentos de planejamento vigentes. Contudo, desde a aprovação do PDOT não foram elaborados os Planos de Desenvolvimento Local (PDLs), responsáveis pelo planejamento das Unidades de Planejamento (UPTs) em escala regional. Entendemos que essa prática fragmenta o planejamento do território, uma vez que considera áreas isoladamente. Nossa proposta é que a elaboração das DIUR para aprovação de novos parcelamentos seja obrigatoriamente precedida da elaboração dos PDLs, a partir do prazo de 2 anos após a aprovação da LUOS.


4. Residencial Exclusivo para Residencial Obrigatório

Emenda Modificativa
Suprima-se o Inciso I do art. 5°, renomeando os UOS RE 1 para RO 1, RE 2 para RO 2 e RE 3 para RO 3, e efetue-se a mesma substituição nas demais citações em lei. Modifique-se a redação do artigo 5°, para a reedição a seguir:
Art. 5° O uso do solo, nos lotes e nas projeções abrangidos por esta Lei Complementar, é indicado por UOS no Anexo II.
§ 1 ° São categorias de UOS:
I - UOS RO - Residencial Obrigatório, onde o uso residencial é obrigatório, sendo facultado o uso não residencial simultâneo e que apresenta 5 subcategorias:
a) RO 1 - onde é obrigatório o uso residencial, na categoria habitação unifamiliar, sendo facultado, simultaneamente, o uso não residencial com atividade econômica realizada no âmbito doméstico, não sendo autorizado o acesso independente;
b) RO 2 - onde é permitido exclusivamente o uso residencial, na categoria habitação unifamiliar ou habitação multifamiliar em tipologia de casas;
c) RO 3 - onde é permitido exclusivamente o uso residencial, na categoria habitação multifamiliar em tipologia de apartamentos ou habitação multifamiliar em tipologia de casas combinada ou não com a tipologia de apartamentos;
a) RO 4 - onde é obrigatório o uso residencial, na categoria habitação unifamiliar, sendo facultado, simultaneamente, o uso não residencial com atividade econômica realizada no âmbito doméstico, não sendo autorizado o acesso independente;
b) RO 5 - localiza-se ao longo de vias de conexão entre conjuntos e quadras, onde é obrigatório o uso residencial, na categoria habitação unifamiliar, sendo facultado, simultaneamente, o uso não residencial exclusivamente no pavimento diretamente aberto para logradouro público e independente da habitação;

Justificativa
Zonas com usos exclusivos são excludentes e não estão de acordo com uma visão de cidade plural, mista e inclusiva. Os usos comerciais e o aumento das densidades populacionais em áreas bem servidas de infraestrutura e serviços devem ser sempre estimulados, visto que manutenção de "ilhas" de ocupação de alta renda em zonas bem localizadas, com baixo padrão de densidade e grandes restrições de ocupação, gera uma enorme restrição na oferta de terras na cidade. Dentro de uma lógica microeconômica, é sabido que a restrição na oferta (sem alterações significativas na demanda) gera pressões de alta nos preços de mercado. Tal regra se aplica perfeitamente ao mercado de terras, onde a restrição imposta a determinadas áreas implica diretamente na alta nos preços cobrados, não só nas áreas restritas, mas em todas as demais, pela redução das possibilidades de uso de grandes parcelas de terra. É certo que os preços da terra em todo o DF já são abusivamente altos, reforçando situações de exclusão dos mais pobres do acesso ao mercado formal, uma das causas da irregularidade fundiária recorrente que, no médio prazo, traz inúmeros ônus sociais e ambientais para a cidade. Nesse sentido, não é razoável ou mesmo justificável que toda a população do DF tenha que arcar economicamente com a manutenção de padrões de ocupação segregadores e restritivos de áreas como o Lago Sul, o Lago Norte e o Park Way.
Por outro lado, a introdução do uso residencial obrigatório, mas não exclusivo, conforme a proposta do texto original, além de regulamentar uma situação que, na prática já existe nesses locais (conversão de residências, ou parte delas, em escritórios, clínicas e outras atividades comerciais e de prestação de serviços de baixo impacto), já significaria um pequeno avanço no sentido de democratizar o acesso a tais setores, desonerando a sociedade como um todo.

5. Eliminação do número mínimo de vagas de estacionamento

Emenda Modificativa
Suprima-se o § 6º e altere-se o § 3º do art. 27, passando a vigorar com a redação abaixo:
Art. 27. A quantidade mínima de vagas de veículos que deve ser ofertada no interior dos lotes ou projeções é definida na fórmula: QV = AC x PV, onde: I - QV corresponde à quantidade mínima de vagas de veículos; II - AC corresponde à área computável da edificação; III - PV corresponde ao parâmetro de exigência de vagas no Anexo V por uso e atividade.
§ 1 ° Para a aplicação da fórmula do caput em projetos arquitetônicos de modificação com acréscimo de AC corresponde a área computável acrescida.
§ 2° Quando a edificação tiver mais de um uso ou atividade o QV deve ser o somatório do quantitativo exigido para cada uso ou atividade.
§ 3º Deve ser previsto o mínimo de 0,5% da quantidade mínima de vagas de automóveis com ponto de recarga para automóveis elétricos e híbridos nos estacionamentos e garagens privados com mais de 200 vagas.
§ 3º Quando ofertado, mais de 200 vagas para automóveis no interior dos lotes ou projeções, deve ser destinado o mínimo de 0,5% das vagas para ponto de recarga para automóveis elétricos e híbridos.
§ 4° O atendimento da quantidade mínima de vagas de bicicleta deve estar localizado em pavimento com acesso direto à edificação.
§ 5º No mínimo 10% da quantidade mínima de vagas de bicicleta devem ser providas em paraciclos localizados no pavimento de acesso principal de pedestres.
Suprima-se a coluna correspondente ao item "Automóvel" na tabela do Anexo V - Quadro de Exigência de Vagas de Veículos.
Suprimam-se os arts.29 e 30.
Suprimam-se o § 1º do art. 32.

Justificativa:
Para os artigos supracitados e objetos da presente emenda, sugerimos alterações e supressões por entender que, em seu conjunto, a legislação do substitutivo (emenda 41) estimula a consolidação de empreendimentos e interfere no planejamento urbano de modo a ferir as seguintes diretrizes da atual Política Nacional de Mobilidade Urbana, estabelecidas pela Lei 12.587/12:
Art. 6° A Política Nacional de Mobilidade Urbana é orientada pelas seguintes diretrizes:
(...)
II - prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado;
(...)
VI - priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores do território e indutores do desenvolvimento urbano integrado; e
(...)
De mesma forma, a garantia de facilidade para a utilização do automóvel por meio da oferta de número mínimo de vagas, vai contra ao disposto Plano Diretor de Transporte Urbano e Mobilidade do Distrito Federal - PDTU (Lei n° 4.566/2011), vigente:
Art. 5º O Poder Público promoverá o aumento da participação do transporte público coletivo no atendimento à demanda de interesse do Distrito Federal mediante:
I – melhoria da qualidade e redução do custo das viagens para o usuário dos serviços do STPC/DF;
II – restrição ao uso indiscriminado do transporte motorizado individual, em especial nas situações que levem ao congestionamento viário.
Desestimular o uso de automóveis é um medida urgente e fundamental para o desenvolvimento de cidades mais sustentáveis e justas. No âmbito internacional, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável inclui a temática da mobilidade entre os seus 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). O ODS n. 11 Cidades e comunidades sustentáveis, estabelece a seguinte meta em seu subitem 11.2:
“Até 2030, proporcionar o acesso a sistemas de transporte seguros, acessíveis, sustentáveis e a preço acessível para todos, melhorando a segurança rodoviária por meio da expansão dos transportes públicos, com especial atenção para as necessidades das pessoas em situação de vulnerabilidade, mulheres, crianças, pessoas com deficiência e idosos.”
Diversas cidades iniciaram Planos de mobilidade com o intuito de expulsar os carros dos centros urbanos, potencializando o transporte público e onerando o uso do automóvel. Compreendendo o impacto para a mobilidade e para o desenho urbano da oferta de estacionamentos, o próprio art. 32 do Projeto de Lei em discussão estabelece oneração para o oferta de vagas acima do limite máximo, sendo portanto, a proposta de estabelecer um mínimo de vagas contraditória.
A medida de garantir um número mínimo de vagas para veículos motorizados, facilita a "cultura do automóvel", distanciando a população de uma estrutura pública de mobilidade urbana. A baixa oferta de vagas para automóveis pressiona a ação do poder público para estruturação de um transporte público mais acessível, e a ampliação do uso do transporte pela população faz com que a mesma passe a exigir maior qualidade do serviço.


6. Atualização da LUOS após a revisão do PDOT

Emenda Aditiva
Acrescente-se o artigo XX com a seguinte redação:
Art.XX A revisão da LUOS deve ser encaminhada à Câmara Legislativa do Distrito Federal pelo Poder Executivo no prazo máximo de 2 (dois) anos, a partir da revisão do Plano de Ordenamento Territorial.

Justificativa
Visto que a leitura do parágrafo 3° do art 318 da Lei Orgânica do Distrito Federal pode gera a compreensão de que o prazo de 2 anos é para a elaboração da primeira Lei de Uso e Ocupação do Solo, e não trata da periodicidade de sua atualização. Sugerimos a adição de artigo que fortaleça o caráter complementar da LUOS ao PDOT, encaminhando projeto de revisão da lei à Câmara Legislativa no prazo máximo de dois anos a partir da revisão do PDOT.

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